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浅谈应急救援预案建设存在的问题与对策

作者:曹继勇 彭松林  来源:湖北省蕲春县应急管理局 
评论: 更新日期:2019年09月21日

随着应急救援预案的修订和启动的增多,应急救援预案在应对突发事件中充分发挥了极其重要的作用。但是,还存职责分工不明确,应急救援演练难以正常,应急救援效果欠佳等问题。为此,笔者提出如下思路,仅供商榷。

一、应急救援预案在应对突发事件中的作用。应当急救援预案是针对有可能发生的重大事故、社会事件或自然灾害特定时刻制定的是一套严密的、有效的应急救援的特别方案。为了保证迅速、有序、有效地开展应急救援行动,降低事故损失,减少人民生命伤亡程度。而事前制订的有关应急救援计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程中,事故后果以及严重程度,法律法规责任的追究,后期的整改方案;对应急救援机构的职责的划分、队伍建设、人员的培训、装备的配置、设施设备保养、物资的储备、救援行动的演练以及指挥与协调等方面做出具体的、周密的、全方位的安排。它的作用主要体现在:

(一)有针对性:①是指长期地或是临时地生产、搬运、使用或贮存危险性物品,且危险物品的数据等于或超过临界量的单位,重大危险源历来就是生产经营单位监管重点对象;②是对生产经营单位中可能发生的各类事故进行分析和编制,更广范围的覆盖;③是对关键的岗位和地点,不同的生产经营单位,同一生产经营单位不同生产岗位。特别是在危险化学品、煤矿开采、建筑等高危行业的工作岗位和地点;④是重大事故发生而存在的应急能力缺陷或不足方面的;⑤是重要工程的建设和管理单位;⑥是不可抗拒的自然灾害。⑦是人为制造的灾害等。

(二)有科学性:应急救援预案工作是一项科学性很强的工作,编制应急救援预案必须以科学的态度,在全面调查研究的基础上,实行领导和专家结合的方式,开展科学分析和论证,制定出决策程序和处置方案,应急救援预案手段先进的应急反应方案,使应急救援预案真正的具有科学性。

(三)有可操作性:应急救援预案应具有实用性和可操作性,即发生重大事故灾害时,有关应急救援组织,人员可以按照应急救援预案的规定的迅速、有序、有效的开展应急救援行动,降低事故损失,减少人员伤亡。

(四)有完整性:①功能完整。应急救援预案中应说明有关部门应履行的应急救援准备,应急救援响应职能和灾后恢复职能;②过程完整。包括预防、准备、响应、恢复四个阶段;③适用范围完整。

(五)有合法性。应急救援预案的内容应符合国家法律、法规、标准和规范的要求。

(六)有可读性。应急救援预案易于查询、语言简洁、通俗易懂、结构清晰、相互衔接、相互兼容。

二、应急救援预案存在的问题。当前,有的单位或企业应急救援预案框架体系已经初步形成。但从应对一些突发事件上看存在部门、单位或企业负责人思想准备不充分,职责不清;部门间不协调;队伍不精练,技术人员缺少;物资准备不足等等问题。主要是:

(一)缺乏重要性的认识。首先是“应付式”的编制应急救援预案。现仍然有些部门单纯地为了应付监管部门检查而编制应急救援预案,一旦检查通过后,预案就束之高阁。特别是有些企业对自身生产经营的化学品的理化性质、危害类型、造成事故的原因等缺少认真的疏理和分析;其次是“侥幸心理”编制应急救援预案。抱着无所谓心理,觉得编制应急救援预案作用也不大。正是因为对应急救援预案重要性缺乏足够的认识,才导致相关部门在遇到突发事件时措手不及,把本来可以预防和有效控制的灾难扩大了。再次是编制应急救援预案目标不明确,责任不清楚,条款不清晰,程序不规范,覆盖面不宽。由于受人员素质、技术水平、专业知识等多种因素的限制,应急救援预案缺乏可行性评估,没有结合本部门具体情况编制应急救援预案,缺乏针对性和可操作性。有的企业对危险源和危险目标确定不准,对可能发生的事故以及后果的预测与实际不符;有的企业应急救援预案未将企业和周边环境作为一体化考虑,对事故可能影响的范围,对环境造成的影响程度以及相应的疏散路线和疏散注意事项等没有纳入应急预案体系中等等。

(二)缺乏广泛宣传教育。一是各级政府及有关部门对开展应急救援宣传教育和培训的认识不足,重视程度不够,没有有效地开展各种形式的宣传教育活动。有的单位有预案,但在本单位也不是人人皆知,也不向相关群体公布,只有少数人知道,而发生突发事件时,相关人员和群众不知所措。从业人员安全意识淡薄,缺乏必要的自救、互救安全知识和现场逃生能力。二是社会广泛参与的应对机制不健全。公众自救、互救能力不够强,预案也没规定。三是有些部门的预案成了过期档案,预案完成之后从没演练过,群众根本不知道,使其失去真正意义;有的演练不具规模,群众参与度低,起不到指导群众调度大范围人群应急的效果,没有实战作用。

(三)缺乏必要性的演练。首先是演练走过场,流于形式。有的政府及部门出于行政经费的考虑,有的企业担心影响生产经营或增加经营成本,在编制预案后大多不能结合当地,企业自身可能发生的事故开展应急演练,不组织或不认真组织预案演练,走过场,搞形式,演练成“演戏”,针对性不强,甚至纸上谈兵,达不到演练的目的。还有的即使有演练的,对演练的主要内容,演练过程存在的问题和缺陷不作详细的记录和总结,未及时地对应急预案实行动态管理;其次是不能及时修改、完善应急预案;有的单位相关人员已调动,场地也已变动,但预案不修订,造成责任人不明确。

三、应急救援预案建设的路径

(一)施行“一岗双责”制,责任明职责清。首先要成立以当地人民政府为主导的有相关部门参加的“应急救援领导委员会(指挥中心或小组)机构”,并明确机构内各成员单位成员的责任,执行“一岗双责”和“一票否决”制,改变一些分工不清、责任不明的状况;其次是落实部门监管责任。对乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构;以及地方人民政府的派出机关,公共管理机构均应作出明确应急救援工作责任;再次是强化企业主体责任。企业或单位要把应急救援工作,当作企业技术创新,设备改造,新建改建“四同时”来抓,坚持对职工进行应急救援预案内容的培训和教育,把应急救援预案纳入企业职务晋升,新职招聘,奖励加薪,转岗定资等重要考试测内容,同时还要进行定期或不定期演练。

(二)落实队伍和人员,保障救援能力。首先是选拔人才。从公路交通、铁路交通、水上搜救、船舶溢油、建筑施工、电力、工矿企业、有毒有害、易燃易爆、旅游行业、企业等领域中选拔政治思想可靠、组织纪律性强、思维敏捷、业务技术优秀、身体健壮和行为规范的优秀人才。其次是登记备案。通过层层选拔审核后,按照人员的工作特长,技术特性,分门别类入档,同时,还要定期或不定期地对入档人员进行跟踪动态管理,随时随地调整补充增减人;再次定期组织培训。制定培训内容,时间和目标;四是开展演练。建立健全应急救援演练工作制度,认真分析本地区面临的主要事故风险,按照简明扼要、管用有效的原则及时优化本部门应急救援预案,使其熟练掌握本企业应急救援处置程序,操作规程和自救互救常识,避免盲目指挥,盲目施救,为快速处置各类事故提供保障。五是吸纳志愿者。现有各类应急救援机构中专、兼职救援人员很少,救援力量单薄,利用多种方式招收社会优秀人才,训练有素,技术人员和热情者作为志愿者,作为生力军,发挥重要作用。

(三)建立资源数据库,提高平台应用。首先建立资源数据库。各级部门和有关单位或企业,认真组织开展应急救援资源普查,按时充实和完善应急救援资源数据库。同时,要以应急救援资源普查工作成果为基础,建立数据维护和更新的长效机制,建立健全数据共享、调用的协调机制,确保信息资源的安全性、时效性和准确性。同时,通过应急救援资源普查,深入分析本地区、本企业应急救援准备工作中存在的薄弱环节,及时加以解决。其次是狠抓平台应用。全面开展平台综合业务、技术保障、模拟演练、监测预警、方案编制和指挥协调系统的应用,不断改进工作流程,完善工作机制,提高工作效率。还要充分发挥视频会议系统,卫星通信系统的作用,实现远程会商和指挥,提高事故灾难救援决策的科学性和时效性。再次是监控重大危险源。开展重大危险源普查登记、分级分类、检测检验和安全评估工作,全面施行灾害报警和监测预报系统,施行动态管理。做到提前预警、提前防范、提前处置。

(四)完善联动合作制,强化指挥能力。首先是建立以地方人民政府为主导的联合应对事故灾难的工作机制。由政府牵头组织、指挥、协调;所辖的应急管理、公安、检察、环保建设、市场监管、水利、交通、卫计委、铁路、农村农业、旅游、电力、民航、部队、武警、地震、气象、海洋、测绘等部门的配合协作;其二是完善应急响应机制。生产经营单位要继续强化事故现场处置,赋予生产现场带班人员、班组长和调度人员直接决策权和指挥权,使其在遇到险情或事故征兆时能立即下达停产撤人命令,组织涉险区域人员及时、有序撤离到安全地点,减少事故造成的人员伤亡。事故发生时,事故单位在组织专兼职救援队伍抢救的同时,立即向当地政府及其有关部门报告。其三是健全重特大事故应急救援交通保障机制和指挥协调机制,确保各类应急救援物资快速运抵事故现场,做到反应灵敏、协调有序、运转高效。其四建立健全院前急救工作机制,使受伤人员在第一时间得到有效救治,最大限度减少人员伤亡和伤残。其五是坚守应急值班制度,实行24小时值班制度和节假日领导干部到岗值班制度,明确事故救援信息、自然灾害预警信息和其他相关信息的接报处置程序和工作要求。其六是加强与周边省份的区域联动协作机制,联合防范、联合应对重特大事故灾难。其七是建立物资储备制。有关企业、单位,储备必要的救援物资和救援物资生产能力,提高应急救援物资尤其是大型成套应急救援装备的储备水平。有条件的要专门设立应急救援物资储备库,加强对储备物资的动态管理,保证及时补充和更新。暂时没有条件建立储备库的,要与相关装备设施拥有单位建立协调机制,确保能够紧急调用,保障事故灾难应急处置需要。

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